作者：张宏 陈文素
近来，社会各界对党政机关的养老保险制度改革呼声颇高，对现行的养老制度双轨制度的抨击力度也越来越大。从发展的眼光看，党政机关的养老制度改革势在必行，已到了箭在弦上的地步。现行的党政机关公务员的养老保险主要是依附于财政提供退休金，与现行的企业基本养老制度不统一，存在分配不公的问题。党政机关公务员在社会保险制度建立上的不公平已成了广大群众的诟病。这一直是我国社会保险制度改革的薄弱环节，在目前的形势下如何构建党政机关公务员的养老保险制度，是摆在我们面前的不容忽视的问题，当然，对养老制度的并轨仁者见仁，智者见智，现提出几点看法和建议。
一、改革的紧迫性
1．党政机关的公务员与企业职工一样都是以劳动报酬为主要收入，是城镇职工不可分割的部分。因此，城镇职工养老保险制度就应该涵盖全部职工，不应分为企业职工，党政机关职工等类别，虽然党政机关的公务员一定程度上在国家社会经济生活中发挥着主导作用，但基本属性仍然是工薪阶层。如果养老制度的设立人为的分设层次，就会是不完整和非社会性的。我国目前党政机关职工约1100万人，占城镇职工的4.3%左右。如果我们的基本养老制度没有涵盖这部分人，那么这种制度将会是脆弱和不公平的。目前，社会公平问题已经是万众瞩目的问题，虽然，党政机关单位的养老制度改革具有相当的复杂性和困难，但必须改革的方向是不会变的。具体的改革可能会很复杂，但基本思路应是很清楚，那就是对所有职工的养老制度应该是一致和公平的。不能人为的割裂开来，从体制上造成不公。
2、党的十八大以来，中国梦描绘了社会公平、和谐、共享社会发展成果的宏伟蓝图，所以党政机关的养老制度改革必须体现这一点。在目前社会呼声日渐高起之时，更显示出党政机关单位养老制度的改革必要性和迫切性。上个世纪八十年代我国的社保制度的改革，是从改革国有企业职工养老保险制度起步的，初衷是为了解决国有企业负担离退休人员过重的问题，是为了搞活国有大中型企业。经过几十年的企业职工养老保险制度已几经变化，从社会统筹阶段发展到“社会统筹与个人账户相结合”阶段，再发展到目前的“社会统筹与个人账户分账管理”阶段，这些改革无论对于上世纪八十年代解决国有企业养老负担的问题，还是九十年代国有企业减员增效和和现阶段经济结构调整等都发挥了巨大的促进作用。但是，随着经济的发展特别是中国经济社会体制的变革，现行的养老保险制度的缺陷日益暴露出来，出现了不同所有制企业间、不同单位性质间因养老负担的不公平竞争问题，使现行的养老保险制度的可持续性大打折扣。公务员养老保险改革的方向，就是要废除企业职工和公务员养老双轨制，拉平企业职工退休金和公务员退休金之间的差距。
3、因为养老保险隐性债务和养老金缴费水平的提高，使企业基本养老保险收支过早地出现了赤字和缺口。在这种情况下，企业养老保险金的社会统筹支付就可能出现问题，而党政机关单位则是旱涝保收，不能体现社会性和公平性，使企业基本养老保险制度的可持续性受到严峻挑战和考验，客观上要求我们尽快建立完善党政机关单位基本养老保险制度，并尽快纳入城镇职工统一的基本养老保险制度中。在目前社会呼声日渐高起之时，更显示出党政机关单位养老制度的改革必要性和迫切性。
二、现行的党政机关养老办法的弊端
1．现行的党政机关单位的养老办法是由各级财政发放离退休职工的养老金，造成机关单位长期产生过度依赖的思想。这种做法如果越拖越久的话，改革就会越来越困难，所遇到的阻力就会越来越大。长期以来，国家一直把养老保险制度改革的重点放在企业，而党政机关单位基本上则一直没有改革。有专家认为，党政机关无需建立专门的养老保险制度，理由是国家财政的经费给付，养老制度改不改都一样。而且欧州很多国家也有类似的做法。于是，机关的这种养老办法就让当事者产生严重的依赖思想。其表现为：一是单位严重依赖财政，机构越来越庞大，人员越来越多。造成人浮于事与人才浪费并存。虽然现在党政机构改革正深化进行，但要削减庞大的机构和人员不是朝夕之事。二是公务员严重依赖单位。由于公务员的工资、福利以及离退休后的养老金、医疗费等均依赖单位提供，一旦进入体制内就成终身制，不能随意流动和选择，哪怕公务员人个不喜欢这个工作或岗位却因为党政机关至今没有建立养老保险，离开单位也带不走相应的社会保险手续，导致从制度上固化了人才和劳动力的流动，职工也安于依赖单位的现状，得过且过，做一天和尚撞一天钟，很难激发他们的劳动积极性。
2．养老保险制度的双轨制，加剧了分配上的不公平，也有违市场经济的规律。企业的养老保险制度建立和改革已进行了近二十年，但党政机关的养老保险制度仍旧如初。有人做过计算，同样的工作年限，同样的资历，同性质的岗位，而企业离退休与机关单位职工离退休的待遇相差2—4倍，个别地方甚至还多。公务员不需缴纳养老保险却享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重，但养老金平均水平却远远低于公务员。尽管近年国家多次提高企业退休人员基本养老金，但企业职工退休金和公务员退休金之间的差距仍在不断拉大。这就带来了不公平，不仅导致企业离退休职工的不满，也带来了新的就业不公平，年轻人宁愿到机关单位就业，也不愿选择企业就业。同时，由于行政机关单位没有建立养老保险制度，影响了企业养老保险制度的覆盖面。在一定程度上影响企业基本养老保险制度的可持续性。而基本养老保险制度从产生的那天起，就是为了保障每个公民在应对老龄化风险和基本生活的保障上享有来自国家、社会所给予的平等权利，这是宪法赋予权利，也是为企业竞争和劳动力就业竞争提供公平的市场环境。然而不公平的养老保险制度不仅破坏了本身的统一性，也破坏了公平的市场环境。。
3．城镇企业职工基本养老保险制度的建立和改革已经历了近30年的时间，无论是制度还是资金储备都日益成熟，企业职工养老已由过去企业负担逐步转变为由社会和国家负担。但是，党政机关单位职工基本养老保险制度一直没有发生改变，主要原因是长期由财政拨付经费，党政机关的离退休干部待遇没有降低。但是，随着人口老龄化问题的日益突出，党政机关离退休职工将会日益增多，传统的由财政供应离退休费的方式能不能长期保持不变是机关离退休干部担心的问题，而在职干部因为没有建立机关的基本养老保险制度而担心退休后的养老金能否有保证。尽管近年来我国财政收入出现了较快增长，但是财政承担的支出任务也越来越重，财政赤字仍然较大，政府财政能否保证未来每年党政机关的职工日益增长的离退休费发放将受到质疑。
三、几点建议
1、首先建立党政机关的养老保险制度，只有党政机关建立了基本养老保险制度，才谈得上与企业职工基本养老保险制度的“并轨”问题，目前呼声很高的“并轨”问题，并不实际，无法操作。因为当党政机关还没有建立基本的养老制度就要求取消“双轨制”，这显然无法并轨。当然，公务员的基本养老保险制度也不能与其他基本养老保险制度分别建立，自成体系，这不仅加会剧制度的不统一，而且会引发新的不平等，从而增加社会矛盾。公务员养老保险改革的方向，就是要废除企业职工和公务员养老双轨制，让企业职工退休金和公务员退休金的水平在一层次上。
2、划定党政机关职养老保险制度适应期。党政机关单位建立基本养老保险制度需要一定时期才能趋于完善和成熟，在这个期间内，可以多从制度建设和管理上下功夫，实现党政机关养老保险制度的平稳运行，保持和谐与稳定。同时，目前企业职工基本养老金水平与党政机关职工离退休工资水平存在一定差距，如果盲目地、过急地将党政机关单位养老保险制度与企业养老保险制度并轨，将会加大制度间的摩擦从而引发新的矛盾。如果做到新老制度度平稳过渡，机关、事业单位和企业的不同养老保险制度平衡发展，让不同制度的科学合理性得到统一的认识并得到改善和提高，才会让全体离退休人员的利益得到切实保障。放慢并轨的速度，则有利于未来城镇基本养老保险制度的和谐统一。
3、党政机关养老制度的改革，不能由公务员为主要成份的政府机构来设计和推进。如果由党政机关主导自己的所有者制度改革，其效果肯定大打折扣，说不定改革越拖越久，甚至可能出现改不下去的局面。而养老保险改革方案的制定过程应公开透明。要广泛征求意见，特别是要重视在职职工和离退休人员的意见，以避免可能带来的种种隐患和操作的失误。正确的做法应当是改革交给社会组织去做，交全社会进行充分讨论，广泛征求意见，由不涉及自身利益的中立人士或机构提交初步方案，然后按法定程序交人大决定。才有可能做到公平、公正，使大多数人满意从而达到改革的效果。
